Principales consensos y desafíos en torno a la implementación de los IPM


Carmen García y Marcelo Setaro (ISM)


Dentro de los resultados generales del Foro se puede verificar la existencia de un alto consenso político y académico que la pobreza es un problema que supera las definiciones basadas en la falta de ingresos y recursos para garantizar un nivel de vida digno. Esto marca la necesidad de incorporar otras dimensiones relevantes, que hacen al bienestar de las personas y superan las condiciones estrictamente monetarias, ye debe ser recogida en cualquier estudio serio sobre esta problemática.

Se observó que los estudios sobre la pobreza tienen una larga tradición en el campo de las políticas públicas y el desarrollo académico, que arranca desde la segunda mitad del siglo XIX en los países europeos. En nuestros días, la pobreza, como un fenómeno asociado a la carencia y privación de los medios elementales para el sustento de condiciones de vida digna para las personas, requiere de abordajes novedosos, que permitan abarcar la complejidad del problema. Incluir las diferentes dimensiones que comprenden al fenómeno de la pobreza requiere de un esfuerzo técnico considerable, además de un compromiso y apoyo firme de parte de los Estados.

Se indicó, además, que los estudios más recientes sobre la temática nos demuestran que el crecimiento económico y el desarrollo social muchas veces están desconectados. No siempre el crecimiento económico se traduce automáticamente en mejora de condiciones de vida para todas las personas. Son necesarias las intervenciones públicas que permitan que la mejora económica se traduzca en mejora social, en particular en aquellos grupos de la sociedad que aparecen sistemáticamente rezagados en sus indicadores de bienestar[1].

Así es que un reciente informe del PNUD (2016) señala que en el período 2002-2013, la pobreza de ingresos en Latinoamérica se redujo del 42% al 24% del total, lo cual indica que 72 millones de personas dejaron de ser pobres en la región. Además de la reducción de la pobreza, se registró un incremento de población en los estratos medios de la distribución de ingresos, se amplió la “clase media” regional. Algunos quienes dejaron de ser pobres, lograron mejoras que los colocan todavía en una situación de vulnerabilidad frente a los avatares del ciclo económico. En este contexto, frente a la amenaza de enlentecimiento en el crecimiento económico, se hace imprescindible pensar en políticas que nos permitan proteger y avanzar en las mejoras sociales registradas en la última década.

Caracterizar a la pobreza como un concepto multidimensional resulta una definición muy importante en materia de diseño de políticas públicas. Implica tomar partido respecto a la necesidad de definir abordajes complejos, que consideren las diversas dimensiones del problema. Las intervenciones públicas deben diseñarse desde una perspectiva multisectorial, integral y universal, que permita incorporar de manera coordinada a los diversos actores relevantes en el campo de las políticas públicas.

Además, estas intervenciones públicas, orientadas a la mejora de la calidad de vida de las personas, deben también apuntar a fortalecer a la sociedad civil. Fortalecer el capital social implica empoderar a las diversas organizaciones sociales, que desde una base solidaria y no lucrativa apuntan a fortalecer los lazos comunitarios que dan sostén a la vida en sociedad de las personas. No se trata solamente de mejorar y diversificar la dotación de recursos y servicios públicos, sino también ampliar los lazos comunitarios, el capital social, y los espacios que brindan sostén a la vida social de las personas.

También se debe intentar incorporar al sector empresario en este esfuerzo, no solo desde su rol generador de empleo de calidad, sino también desde la perspectiva de la responsabilidad social empresarial. Existen importantes sectores de la vida económica, empresarial, que desean involucrarse en este esfuerzo de tratar de fortalecer a las comunidades en las que ellas se desempeñan. Es importante tratar de incorporar estas visiones, tanto las sociales como las empresariales, en el diseño de las intervenciones públicas, robusteciendo la visión de que la calidad de vida en sociedad es una responsabilidad que debe ser compartida.

Por otra parte, es importante también aprovechar los recursos disponibles desde el campo de la gobernanza y la cooperación internacional. Agencias especializadas de ámbitos multilaterales están en condiciones de brindar asistencia técnica y fomentar el diálogo técnico entre los países, como este foro lo ha demostrado. La Agenda 2030 de los ODS es una herramienta fundamental para este esfuerzo, porque sus 17 objetivos plantean el desarrollo como un objetivo a ser abordado de manera multidimensional.

Además del compromiso político, es necesario un esfuerzo técnico sostenido. Se requiere de una “revolución de los datos”, que nos permita potenciar los sistemas estadísticos nacionales, incorporando a otras fuentes de información relevantes y otras metodologías de análisis, como plantean las discusiones recientes sobre el big data. Enfoques nuevos que nos permitan reconocer y discriminar personas, grupos de personas, territorios específicos, para así orientar de manera eficaz nuestros recursos e intervenciones públicas.

En el plano metodológico, la mayoría de los panelistas reconocen que las diferentes propuestas en materia de Indicadores de Pobreza Multidimensional pueden ser reconocidos como variantes al método básico propuesto por Alkire-Foster. Algunas variantes, impulsadas por Cepal, Coneval de México o la propia Unicef para infancia, contribuyen a enriquecer de diversas maneras este enfoque básico.

Se destacó una importante propiedad de los IPM, asociado a su flexibilidad para incorporar diversas dimensiones relevantes, ajustado a las características de los niveles de desarrollo de los países. Por ejemplo, para algunos países puede ser relevante considerar las tasas de matriculación en educación media, mientras que para otros tal vez sea importante tener una mirada atenta sobre la matriculación en el nivel primario. Otros pueden considerar la incorporación de dimensiones medio ambientales, vinculadas a la calidad del aire o a la amenaza de desastres.

Por otra parte, la metodología admite la incorporación de otras miradas. Por ejemplo, territoriales, poniendo la lupa sobre los niveles de desarrollo de un determinado territorio o localidad. También considerar el ciclo de vida de las personas, poniendo el foco sobre la primera infancia, los servicios e infraestructuras que requiere un adecuado desarrollo de las personas. O prestando atención al género de las personas, atendiendo aquellos aspectos que se vinculan con las inequidades de género más fuertes en una sociedad.

Todos estos aspectos de la metodología, su flexibilidad para detectar diferentes fuentes de desigualdad e inequidad social, además de su simplicidad analítica, son los que tornan particularmente atractivo a este enfoque. El enfoque admite una mirada alternada entre las familias y las personas, en cuento a unidad de observación. De esta manera, evita el problema habitual de los grandes promedios ponderados, desagregando el análisis de la realidad de las familias, observación de la situación de mujeres, niños y/o ancianos.

Por ejemplo, la Unicef viene desarrollando desde el año 2000 un enfoque de medición de la Pobreza Multidimensional ajustado a las necesidades de la infancia. En el 2013, Unicef junto a Cepal publicó un importante estudio comparativo sobre las condiciones de pobreza multidimensional para la población infantil en América Latina en el período 2000-2010. A partir de estos estudios, la Unicef pudo verificar la reducción de la pobreza en América Latina, pero además de eso detectó una importante relación entre la caída de la pobreza multidimensional infantil y el incremento de las inversiones direccionadas a infancia.

En la sesión sobre los casos nacionales, el Paraguay destacó que el encuentro es un espacio óptimo para intercambio y fortalecimiento de las actividades en el proceso de construcción de un índice nacional de pobreza multidimensional. La Secretaría de Acción Social, con su Índice de Calidad de Vida, y la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, vienen elaborando de manera coordinada para la construcción de un nuevo índice. El Paraguay espera poder tener lista su versión de IPM durante el próximo gobierno, que asume en agosto de 2018.

El representante de Argentina destacó la superación de las dificultades que su país venía experimentando en el seno del sistema estadístico nacional, dando inicio a un proceso de regularización en la producción de indicadores nacionales. Ponderó el trabajo del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, quien está liderando los trabajos técnicos para la elaboración del IPM de su país, con el apoyo de Cepal. Dentro de las principales acciones para enfrentar la pobreza multidimensional, el técnico jerarquizó al Plan Nacional de Protección Social, el Plan Nacional de Primera Infancia y el Programa Primeros Años, y el Programa de Integración Socio Urbana.

La representante de Brasil destacó la vinculación existente entre las mediciones de pobreza y los programas sociales del estado federal brasileño, lo cual se condensa en el instrumento del Cadastro Único, el cual registra a la población en situación de pobreza. La experta reconoció que los esfuerzos de medición son relativamente recientes, aunque destacó la calidad y confiabilidad de las informaciones que se producen. Dentro de las principales acciones que el estado lleva adelante para enfrentar las diversas dimensiones de la pobreza, destacó el Programa de transferencia de rentas Bolsa Familia, el Programa Crianza Feliz focalizado en la primera infancia, y el Programa Progredir dirigido a la inclusión productiva mediante capacitación y apoyo crediticio.

El representante de Uruguay presentó un completo informe sobre los resultados en la medición de la pobreza multidimensional nacional, durante el período 2006-2017. Destacó que su país no produce un IPM de carácter oficial, y que el mismo es elaborado para apoyar el proceso de evaluación y monitoreo de las políticas sociales de su país. Con fuerte influencia de la Metodología de Coneval, el enfoque uruguayo se centra en cuatro dimensiones: vivienda, educación, salud y seguridad social. El experto señaló que el análisis integrado de la pobreza, esto es mediante el cruce del IPM con las mediciones de la pobreza por ingresos, han permitido generar interesantes insumos para el ajuste y mejora de las políticas sociales.

El especialista de Bolivia presentó el ensayo de aplicación de la metodología de Alkire-Foster, presentando un ejercicio de medición de IPM para el período 2011-2017. La propuesta elaborada por Bolivia consta de 6 dimensiones del bienestar, con 15 indicadores para su medición. El funcionario destacó que el Gabinete Social de Bolivia tiene gran expectativa en esta metodología, ya que su flexibilidad permite considerar la gran heterogeneidad cultural, étnica y lingüística de su país[2], además de la incorporación del concepto del “Buen Vivir”.

El representante de Colombia destacó que desde el año 2010, su país viene desarrollando de manera oficial un IPM, integrado por cinco dimensiones (vivienda, salud, educación, trabajo, juventud y niñez), con quince indicadores de seguimiento. Para el representante colombiano, este instrumento facilita tanto los procesos de focalización en las políticas públicas, como los abordajes intersectoriales de políticas, al poner en evidencia los sectores de política que deben cooperar para la reducción de la pobreza multidimensional. El funcionario resaltó el importante papel que este enfoque de política puede jugar en la realidad nacional colombiana, signada por los acuerdos de paz que buscan superar los años de guerra civil. Enfrentar las causas profundas de la pobreza, reducir las brechas socioeconómicas regionales, es parte de la estrategia nacional para superar las causas profundas del histórico conflicto armado en Colombia.

El representante de Perú informó que en el año 2010 se creó una comisión técnica, dependiente del Instituto de Estadísticas, para estudiar el diseño de un IPM nacional. El experto peruano destacó tres aportes académicos recientes, que operan como insumos en este proceso, además de actividades realizadas con apoyo de OPHI (Oxford Poverty & Human Development Initiative). Explicó que el proyecto de IPM se basaría en la metodología de Alkire-Foster, tomando 5 dimensiones de referencia, como educación, vivienda, salud, entre otros. En este punto, el experto destacó la importancia de que los IPM estén orientados por las prioridades de política definidas por los gobiernos nacionales. Además, que los IPM admitan la mayor desagregación posible, y que consideren aspectos vinculados a la calidad de los servicios e infraestructuras vinculados al índice.

Como cierre del encuentro, los organizadores valoraron la calidad de los aportes realizados por los diversos representantes nacionales y organismos multilaterales, así como la calidad de los intercambios técnicos realizados. Para el gobierno del Paraguay, el encuentro generó una diversidad de insumos, que serán de suma utilidad para el diseño e implementación de la versión de IPM nacional. Las delegaciones felicitaron a los organizadores, reconociendo la importancia que estos encuentros regionales tienen para favorecer la cooperación sur-sur, que impacta en la generación de capacidades institucionales en los países participantes.


[1] Ver por ejemplo en PNUD, 2016: Progreso multidimensional. Bienestar más allá del ingreso.
[2] El experto señaló que la Constitución política de Bolivia reconoce la existencia de más de 30 naciones y pueblos originarios.


Referencias

https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/poverty/
https://ophi.org.uk/global-multidimensional-poverty-index-2017/
http://www.ismercosur.org/ism-participa-en-el-foro-regional-sobre-pobreza-multidimensional-el-jueves/
https://www.mppn.org/es/brief-history-of-the-measurement-of-multidimensional-poverty-in-latin-america/
http://hdr.undp.org/en